2023年3月5日，国务院总理李克强代表国务院，向十四届全国人大一次会议作政府工作报告。

2023年两会恰逢换届之年，这是本届政府的最后一次政府工作报告，也是李克强总理在全国两会作的第10份报告。相比往年，2023年的报告不仅对过去一年的政府工作进行了回顾，还系统性回顾了过去五年的重点工作。

总的来说，过去五年中国经济发展取得的成就，应该说是“极不平凡”,尤其是在疫情肆虐的这三年，经济压力非常的巨大，却仍然把国内生产总值增加到121万亿元，在其他国家都普遍增长不理想的情况下，五年年均增长却达到了5.2%。

除了忆往昔，人们更关注的是政府对于2023年工作重点的安排。

2023年政府工作报告列出2023年的八项工作重点，对比2022年着眼于保稳经济大盘的方针，2023年工作重心把“着力扩大国内需求”放在了首位。具体来看有以下几点措施：

1， 多渠道增加城乡居民收入。

2， 稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。

3， 拟安排地方政府专项债券，加快实施“十四五”重大工程，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。

从时间维度来看，以上三个措施大致可以分为三个层次。

第一个层次是多渠道增加城乡居民收入，本质上说就是让老百姓有钱消费，根本之计在于扩大就业，让人们依靠劳动创造收入，有了收入，老百姓才能去消费。政府也可以加大社会保障、转移支付等方式调节居民收入，目的是提高中低收入居民的消费能力。同时完善税费优惠政策，激发社会消费潜能也是政府工作的着力点之一。这个层次的措施由于要配合一定的政府政策，从见效时间来看是长期性的，并且老百姓的收入进一步扩大，也需要经济大环境的带动，绝非一日之功。

第二个层次是稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。在消费领域，汽车、家电、餐饮、家居被称为“四大金刚”，这四大类占社零总额1/4左右，所以稳定大宗消费主要集中在这些领域。我们认为，稳定新车消费、支持新能源汽车消费、继续扩大二手车流通、畅通汽车报废更新或是2023年促汽车消费的方向。此外，推进绿色智能家电下乡和以旧换新，促进家电家居消费。这个层次的措施比较受市场自发性调节和国家产业政策的影响，从见效时间来看是中期性的，并且一些大宗消费目前来看不会快速回弹到理想状态，预计至少需要半年到一年的缓慢恢复期。

第三个层次是大家比较关注的地方专项债。从根源来讲，地方专项债的诞生过程是比较具有中国特色的。过去由于我们的文化观念，国内市场发展的特点等因素，使得国内消费端一直没办法成为经济发展的积极力量。像是2022年居民新增存款达到17.8万亿，对比之下，同期GDP增长也才6万亿。因此，处于中间的制造业在消化着经济异常时期所出现的通货膨胀，大规模失业等经济压力。而一旦制造业出现消化不足的局面时，我们又会用大规模的投资去从外部刺激它复苏，像是用起搏器去电击病人一样。

但是，大规模项目建设需要有一定比例的本金才能获得如银行贷款等债务性资金杠杆的支持。资本金可以多方筹措，如项目单位自筹、公共财政支持、专项债支持、政策性金融工具支持等。这其中的政策性金融工具有强大的撬动基建投资的功能，但其充当的仍是一段时期内用来补充项目资本金的角色。资本金要有长期稳定的资金来源，典型的就是地方政府专项债资金用作项目资本金。

对于经济来说，用专项债券撬动社会投资是一剂立竿见影的“特效药”。MIR 睿工业经过分析对比发现，2023年政府拟安排地方政府专项债券对比往年有了一些变化。

首先是专项债发行规模，2023年政府拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，2022年这一数字为3.65万亿元。这说明，2023年市场并不会迅速且自发地反弹，因而中央政府安排基数较大的地方政府专项债来拉动经济的恢复。

2022年政府安排专项债规模3.65万亿，但还使用了5029亿元结存限额空间,实际发行新增专项债券超过4万亿元。若再考虑21年发行但并未使用，结转到22年使用的1万亿元，22年专项债合计使用规模为5.15万亿元。

2023年虽然还有可能盘活存量限额，但没有2022年结转的专项债，因而合计能够使用的专项债规模很难明显超过4万亿，这意味着专项债可用资金少于2022年。

根据各地财政预算草案，2023年提前下达的新增专项债额度为2.19万亿元，相比2022年提前下达的1.46万亿元增长50％。

业内普遍认为，2023年专项债的发行节奏前置或将延续，通过快发快用尽早形成实物工作量，为重要项目的落地提供资金支持。预计2023年二季度有可能是发债高峰，多在三季度形成实物工作量。

值得一提的是，2023年政府报告中特别强调要鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。这是因为如果过分依赖地方政府发行的专项债资金，那么可能会导致地方政府背负过重的债务负担，严重阻碍了地方经济发展。像有消息称，2022年M2增发的26万亿货币，很大一部分都被用来还地方政府的旧债。

因此，2023年的专项债项目的总投资再不能完全依赖专项债资金，像市场化融资（商业银行贷款等）、项目业主资金将会在2023年的项目建设投资中贡献更多的资金来源。

其次，从专项债资本金的投向范围来看，2023年的政策也有一些变化。从2019年专项债被允许用作项目资本金之后，专项债作为项目资本金的投向范围一直在扩大，从一开始的地方高速公路、供电、供气项目，到之后2021年的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9大基本领域，并进一步细分出“铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水”10个领域具体项目类型，2022年延用了这10个具体项目类型。

2023年在2022年中专项债使用范围就从原9大基本领域扩展到了11大基本领域，新增了新基建和新能源，如果将新能源并入原能源领域中，就是10大领域。

最后，从省份来看，

2022年广东、山东、江苏的专项债资本金使用规模最大，云南省专项债资本金占本省发行规模的比重最高，达到了23.7%，接近了政策上限。

从各省投向看，广东主要投向了铁路和干线机场，江苏是铁路和收费公路，山东是铁路和水利。2023年开年首月共14个省级政府（含计划单列市）发行了新增专项债，9个省级政府将专项债用作了项目资本金。

广东省专项债资本金的使用金额遥遥领先其他地区。

从投向看，

铁路仍占专项债资本金的大部分比例。

总的来说，2023年仍是发行前置的一年，开年年一季度各省披露的新增专项债发行计划已经超过了8000亿元，再加上一些没有披露发行计划的省份也会发行大量的专项债，

所以实际的发行量我们预计要远大于8000亿，超过万亿是大概率事件。

在发债前置的背景下，再结合2023年1月份专项债资本金占发行规模比重（7.3%）仍不高的实际（资本金占比上限为25%），

2023年仍有可能运用*政策性开发性金融工具来补充项目资本金，但这种可能性的大小关键要看地产端的恢复程度，若地产投资连续低迷，基建端可能就有强势投资的需要，再次运用政策性金融工具的可能性就更大一些。

*政策性开发性金融工具：国家支持重大项目建设的举措，包括了设立专项基金、定向发债、补充资本金、财政贴息等多种金融工具。

我们认为2023年大概率不再有专项债结存限额（指专项债务余额小于限额的部分）这个工具

，因为2022年是有超出年初预料的严重疫情，使得需要动用结存限额作为增量政策工具来支撑经济增长，导致2022年新增专项债发行额达到了4万多亿，超过了3.65万亿元的全年限额。且结存限额需要多年积累才能形成一定规模，下次再用或将经过比较长的时间，大概率不会2022年用了2023年还用。

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